La solidarité fiscale et financière au sein des communautés urbaines et métropole en 2013 : réalités et perspectives

Depuis leur création, les seize communautés urbaines et métropole ont, dans leur diversité, progressivement assis leur légitimité grâce à lexercice de leurs compétences. Fortement intégrées, elles partagent une volonté commune de promouvoir davantage de solidarité à leur échelle. Les communautés urbaines connaissent toutefois une tension croissante entre leur forte intégration et leurs moyens de plus en plus limités, voire réduits par différents mécanismes financiers en plein essor. Si elles restent encore aujourdhui des modèles en matière dintégration communautaire, les communautés urbaines sinterrogent sur les différentes formes de solidarité quelles mettent en œuvre et sur les moyens de la renforcer dans ce contexte de contraintes institutionnelles et financières accrues.

 

Proposée par lAssociation des Communautés urbaines de France (ACUF), létude se propose déclairer le débat sur les relations entre ressources financières et outils de solidarité en partant des données actuelles. Elle rassemble également les propositions émergentes permettant de renforcer la solidarité fiscale et financière au sein des communautés urbaines.

Létude tente dapporter des réponses aux questions suivantes :

  • en sont les communautés urbaines en matière de solidarités fiscales et financières ?
  • La solidarité financière est-elle réellement une politique dominante des communautés urbaines ?
  • Face à des contraintes nouvelles, comment se positionnent-elles sur le sujet ?
  • Par quels moyens peuvent-elles aujourdhui développer la solidarité sur leur territoire ?

Réalisée par une équipe de six élèves-administrateurs territoriaux de la promotion Simone de Beauvoir en formation à lInstitut national des études territoriales (INET), létude a été conduite entre les mois de juin et doctobre 2013. Elle mobilise des données regroupées par lACUF, recueillies dans le cadre dentretiens avec les responsables financiers des communautés urbaines ainsi quà partir dun travail documentaire.

Dans un contexte de contraintes croissantes, les communautés urbaines et métropoles ont développé des mécanismes de solidarité partiellement aboutis

Les communautés urbaines et métropole font face à un flot de réformes créant de nouvelles contraintes

Les collectivités locales ont connu plusieurs réformes dampleur au cours de la dernière décennie. Celles-ci ont complexifié lexercice de leurs missions comme leur pilotage, notamment au plan financier et fiscal. La réforme de la fiscalité locale intervenue en 2010 a ainsi redistribué les ressources entre les différents niveaux de collectivités. Les recettes créées en compensation de la suppression de la taxe professionnelle restent aujourdhui moins souples et plus incertaines quauparavant. La montée en puissance des mécanismes de péréquation horizontale ouvre de nouvelles perspectives selon que les ensembles intercommunaux sont prélevés ou bénéficiaires. Enfin, la baisse structurelle des concours financiers de lEtat engendrent une réduction des marges de manœuvre budgétaires à court et moyen termes.

Dans ce contexte, le panier fiscal des communautés urbaines et métropole a été rendu moins lisible et, surtout, plus instable. Leurs contributions au Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) ainsi quà la baisse des dotations de lEtat limitent aujourdhui leurs efforts en faveur dune solidarité renforcée au niveau de leur territoire.

Les communautés urbaines et métropole mettent en œuvre la solidarité intercommunale grâce à différents mécanismes dont la lisibilité pour les citoyens peut être améliorée

Afin de promouvoir la solidarité sur leur territoire, les communautés urbaines et métropole mobilisent plusieurs leviers dans le cadre de lexercice de leurs compétences, des flux financiers (attributions de compensation, dotations de solidarité communautaire et fonds de concours) et des mutualisations (matériels, prestations, agents). Ces outils, obligatoires ou facultatifs, sont diversement utilisés par les communautés urbaines en fonction de leur histoire et de leur territoire. Létude constate que, au-delà de cette diversité à léchelle des communautés urbaines, ces dispositifs se caractérisent par une formalisation et une coordination insuffisamment mise en avant.

Si la solidarité sort effectivement renforcée par ces différents mécanismes, leur lisibilité comme leur efficacité gagnent à être renforcées. En effet, la complexité des finances locales et des relations entre les communautés urbaines et leurs communes membres ne facilitent pas ladhésion des citoyens aux enjeux et projets de ces territoires. Létude constate cependant que les communautés urbaines sengagent de plus en plus dans des démarches dinformation auprès des citoyens pour améliorer la lisibilité de leurs actions. Celles-ci méritent dêtre étoffées.

Les communautés urbaines et métropole peuvent aujourd’hui capitaliser sur leurs expériences pour placer la solidarité et le développement au cœur du projet de territoire

A. Faire des pactes financiers et fiscaux le levier des projets de territoire

Déclinaison opérationnelle du projet de territoire, les pactes financiers et fiscaux peuvent coordonner et formaliser les différents flux financiers et fiscaux structurant les relations entre les communautés urbaines et leurs communes membres. Quatre dimensions peuvent être intégrées dans cette nouvelle approche :

  • Larticulation des transferts financiers (attributions de compensation, dotations de solidarité communautaire et fonds de concours)
  • La mise en convergence des politiques fiscales
  • Leffort en faveur des mécanismes de péréquation nationale
  • La traduction financière des différents types de mutualisation

Afin de parfaire ces différents leviers, létude formule plusieurs recommandations permettant daméliorer la solidarité financière et fiscale via les ressources et dépenses réalisées par les communautés urbaines pour leur territoire.

B. Mobiliser les outils d’ingénierie pour dégager de nouvelles marges de manœuvre au profit de la solidarité intercommunale

A partir des entretiens réalisés, létude expose certaines bonnes pratiques mises en œuvre par les communautés urbaines en faveur de la solidarité fiscale et financière. Il sagit en particulier de la mise en place dobservatoires fiscaux, de démarches de mutualisations et de certains modes de gestion des politiques publiques et des moyens (organismes « satellites », commande publique, patrimoine). Ces bonnes pratiques concourent au renforcement de la solidarité intercommunale au-delà des mécanismes purement fiscaux et financiers.

Résumé des propositions développées dans le cadre de l’étude

Agir pour des pactes financiers et fiscaux reflets des ambitions solidaires des territoires

  • Proposition n°1 : Formaliser les pactes financiers et fiscaux en tant que traduction financière de la solidarité et du projet de territoire ;
  • Proposition n°2 : Mettre en place un règlement des fonds de concours ;
  • Proposition 3 : Réviser les attributions de compensation périodiquement en fonction de lévolution des recettes fiscales et des charges nettes des dépenses transférées ;
  • Proposition n°4 : Rendre plus contraignantes les intégrations tant internes, via par exemple le développement dune politique tarifaire unique sur les services publics, que externes via la mise en cohérence des périmètres géographiques à léchelle du bassin de vie ;

Agir pour des ressources durables

  • Proposition n°5 : Mettre en place une nouvelle approche de la péréquation horizontale en « poupées russes » en partant dabord du niveau du territoire de la CU, puis du niveau du bassin de vie puis du niveau national ;
  • Proposition n°6 : Mettre en place une convergence et une coordination des politiques fiscales entre les CU et leurs communes;
  • Proposition n°7 : Redonner des marges de manœuvre fiscales : assouplir les mécanismes de liaison des taux, modifier les critères de répartition de la CVAE, introduire une fiscalité écologique locale ;
  • Proposition n°8 : Favoriser la connaissance fiscale du territoire via la mise en place dun observatoire fiscal appuyant la libération des données publiques fiscales et financières à léchelle des communautés et au niveau national ;
  • Proposition n°9 : Mettre en place une DGF unique et territorialisée permettant dutiliser cette dotation comme un outil de solidarité et de péréquation interne ;

Agir pour des dépenses mieux contrôlées 

  • Proposition n°10: Contractualiser les investissements partagés entre les communes et la communauté urbaine ;
  • Proposition n°11 : Renforcer les mutualisations dans la mesure du possible et mieux les prendre en compte dans le calcul des dotations notamment via une modification du coefficient de mutualisation ;
  • Proposition n°12 : Faire de la commande publique un outil mutualisé de solidarité ;
  • Proposition n°13 : Mettre en place une gestion active du patrimoine à léchelle du territoire communautaire ;

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